財政部有關負責人就制定《政府采購框架 協(xié)議采購方式管理暫行辦法》答記者問
瀏覽： 發(fā)布日期：2022-11-11
近日,財政部公布《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》(財政部令第110號,以下簡稱《辦法》),自2022年3月1日起施行。日前,財政部有關負責人就《辦法》有關問題回答了記者提問。問:請介紹一下財政部制定《辦法》的背景情況。
答:中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出,規(guī)范小額零星采購活動,提升小額零星采購的便利性。為貫徹落實《改革方案》要求,促進小額零星采購效率和規(guī)范的有機統(tǒng)一,財政部研究制定了《辦法》。
長期以來,在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復采購的需求,例如,采購計算機軟件、汽車維修和加油等。這類采購不同于單一項目采購,難以適用現(xiàn)行政府采購法規(guī)定的公開招標、邀請招標、競爭性談判(磋商)、詢價和單一來源等采購方式,目前一般通過集中采購機構的協(xié)議供貨和定點采購來實施。這種做法為小額零星采購活動提供了便利,但也因缺乏專門的制度規(guī)范,暴露出一些問題,社會多有反映。比如,有的以資格入圍方式選定供應商,造成市場分割,影響公平競爭;有的搞政府采購專供產品,采購價格遠超市場價;還有的在設備采購中以本機低價入圍,后續(xù)耗材價格卻遠超市場價格。因此,《辦法》借鑒國際經驗,明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度,以期從根本上系統(tǒng)性解決相關問題,構筑長效機制。考慮到在實踐中小額零星采購遇到的問題可能比較多,框架協(xié)議采購又是一種全新的政府采購方式,為穩(wěn)步推進相關工作,我們將《辦法》定為暫行辦法,經過一段時間的實踐后再作進一步完善。
問:什么是框架協(xié)議采購方式?哪些情形可以采用框架協(xié)議采購方式?
答:框架協(xié)議采購方式與其他采購方式相比,主要有以下特點:一是適用范圍不同。框架協(xié)議采購適用于多頻次、小額度采購,不適用于單一項目采購。二是程序不同。框架協(xié)議采購具有明顯的兩階段特征,第一階段由集中采購機構或者主管預算單位通過公開征集程序,確定入圍供應商并訂立框架協(xié)議;第二階段由采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則,在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。三是供應商范圍不同。采用其他采購方式的,一個采購包只能確定一名中標(成交)供應商,而框架協(xié)議采購可以產生一名或多名入圍供應商。
《辦法》規(guī)定框架協(xié)議采購的適用范圍具體包括:一是集中采購目錄以內品目,以及與之配套的必要耗材、配件等,采購人需要多頻次采購,單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的。既包括集中采購機構采購項目中的小額零星采購,也包括納入部門集中采購范圍的本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的小額零星采購。比如,中央預算單位單筆采購金額小于100萬元的計算機、復印機、掃描儀等。二是集中采購目錄以外、采購限額標準以上,本部門、本系統(tǒng)所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務,采購人需要多頻次采購,單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的。從前期財政部清理違規(guī)設置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看,采購人在法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務領域訂立框架協(xié)議的需求比較突出,因此專門將這類服務中的小額零星采購納入了適用范圍。三是集中采購目錄以外、采購限額標準以上,為本部門、本系統(tǒng)以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目,為了方便服務對象選擇,需要確定多家供應商的。例如,實踐中的憑單制政府購買服務。《辦法》同時還規(guī)定了兜底條款,今后隨著實踐的發(fā)展,財政部還可以規(guī)定其他適用框架協(xié)議采購方式的情形。
執(zhí)行中需要注意的:一是框架協(xié)議采購方式不能濫用,以免妨礙市場秩序,沖擊項目采購。對前述第一種適用情形,按規(guī)定要實施批量集中采購的,不能實施框架協(xié)議采購。對前述第二種適用情形,主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購,通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的,不能采用框架協(xié)議采購方式。二是框架協(xié)議采購為多頻次、小額度采購提供了一種可供選擇的采購方式。符合前述適用情形的,集中采購機構或者主管預算單位可以實施框架協(xié)議采購,也可以按項目采購來執(zhí)行,并非強制其采用框架協(xié)議采購方式。但一旦選擇框架協(xié)議采購方式,就應當執(zhí)行《辦法》的規(guī)定。
問:什么是封閉式框架協(xié)議采購?什么是開放式框架協(xié)議采購?二者有什么區(qū)別?
答:《辦法》將框架協(xié)議采購分為封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購兩種形式,并明確以封閉式框架協(xié)議采購為主。封閉式框架協(xié)議采購強調通過公開競爭訂立框架協(xié)議,除經框架協(xié)議約定的補充征集程序外,不能隨意增加協(xié)議供應商。開放式框架協(xié)議采購則是由征集人先明確采購需求和付費標準等條件,凡是愿意接受協(xié)議條件的供應商都可以申請加入。
封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議都要通過公開征集程序訂立,二者的主要區(qū)別在于:一是入圍階段有無競爭。在封閉式框架協(xié)議采購中,確定入圍供應商必須有競爭和淘汰,淘汰比例一般不低于20%,而且至少要淘汰一家供應商;而在開放式框架協(xié)議采購中,供應商提出加入申請后,征集人會對申請文件進行審核,如果供應商符合資格條件,并對征集公告中的框架協(xié)議內容和付費標準進行了響應,就可以入圍,不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協(xié)議有效期內,不能隨意增加協(xié)議供應商,入圍供應商無正當理由不允許退出;而在開放式框架協(xié)議有效期內,供應商可以隨時申請加入和退出。
問:封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購分別適用于什么情形?
答:《辦法》規(guī)定,框架協(xié)議采購原則上應當采用封閉式框架協(xié)議采購,只有兩種情形可以采用開放式框架協(xié)議采購:一是前述框架協(xié)議采購第一種適用情形中,因執(zhí)行政府采購政策不適合淘汰供應商的,比如疫苗采購;以及受基礎設施、行政許可、知識產權等限制,供應商數量在3家以下,并且不適合淘汰供應商的,比如在一些地方,電信服務商不足3家。二是前述框架協(xié)議采購第三種適用情形中,能夠確定統(tǒng)一付費標準,并且為了更好地向公眾提供服務,需要讓所有愿意接受協(xié)議條件的供應商都加入的政府購買服務項目。比如,政府購買失業(yè)培訓、養(yǎng)老、體檢等服務,服務對象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明,從入圍供應商中自主選擇服務機構。
問:封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應商的評審規(guī)則有哪些,在執(zhí)行中需要注意什么?
答:封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規(guī)則是根據框架協(xié)議采購的競爭特點來設置的,包括價格優(yōu)先法和質量優(yōu)先法。
《辦法》規(guī)定,價格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應商的主要方法。如果產品的質量和服務標準明確、統(tǒng)一,就可以在滿足這些要求的基礎上,只圍繞價格開展競爭,這是國際通行的競爭方法,也是最直接、最公平、使用最普遍的方法,有利于推動明確產品的需求標準。例如,電腦等產品有明確的標準,采用價格競爭既保障了基本功能和質量,也有效控制了高價問題。使用價格優(yōu)先法要注意結合實際需要,細分領域和等次,合理確定需求標準。這里需要說明的是,實踐中確定會計、審計等服務需求標準有一定的難度,主管預算單位、行業(yè)協(xié)會和相關企業(yè)要共同努力,推進服務標準的研究制訂工作,逐步確立針對產品質量、能夠開展競爭評判的具體要求,而不僅僅是依靠會計準則、審計準則等行業(yè)通用規(guī)范。在第二階段確定成交供應商時,采購人可以綜合考慮質量、價格因素直接選擇,也可以通過順序輪候或者二次競價的方式來確定。
《辦法》對質量優(yōu)先法的適用范圍是嚴格限制的,僅適用于兩類項目:一是有政府定價或者政府指導價,無法競價的;二是對功能、性能等質量有特別要求的儀器設備,例如,一些檢測、實驗設備,主要是為了滿足科研需要,鼓勵高新技術產品應用,可以在一定限度內減少對價格因素的考慮。使用質量優(yōu)先法應當在需求調查的基礎上,結合需求標準科學確定最高限制單價和質量競爭因素。在第二階段確定成交供應商時,可以不再競爭價格。
問:框架協(xié)議的訂立主體是誰?訂立主體應當如何落實《辦法》的規(guī)定?
答:框架協(xié)議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立。對于集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等,由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協(xié)議;集中采購目錄以外品目,由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協(xié)議。其他預算單位,如醫(yī)院、高校等,確有需要的,經其主管預算單位批準,也可以作為征集人組織實施框架協(xié)議采購,并按照《辦法》關于主管預算單位的規(guī)定執(zhí)行。
集中采購機構和主管預算單位要加強內控管理,結合《辦法》規(guī)定建立健全相關內控制度和操作規(guī)程,在采購需求確定、采購實施計劃編制、公開征集活動組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實主體責任,做好有關工作。一是做好框架協(xié)議采購前期準備。摸清不同采購單位對框架協(xié)議采購的基本需求。集中采購機構要擬訂采購方案,報財政部門審核;主管預算單位要將本部門、本系統(tǒng)有特殊要求、需統(tǒng)一配置的小額零星采購列入部門集中采購項目,擬訂采購方案,報財政部門備案。同時,要做好電子化采購相關準備,已有電子采購系統(tǒng)的,根據《辦法》規(guī)定優(yōu)化功能設置;沒有電子采購系統(tǒng)的,為避免重復建設,可選擇已開發(fā)相關功能的第三方平臺實施框架協(xié)議采購。二是加強需求標準的制定,組織開展需求調查,充分聽取采購人、供應商和專家等的意見,合理確定采購需求,并逐步形成各類采購的需求標準。三是科學確定最高限制單價,充分開展需求調查,形成與貨物、服務需求標準相對應的最高限制單價,為供應商競爭報價提供基礎。四是根據工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況,合理確定框架協(xié)議有效期。貨物項目價格變化較大,有效期一般不超過1年;服務項目相對穩(wěn)定,有效期一般不超過2年。五是開展框架協(xié)議履行管理,包括對第二階段最高限價、需求標準的執(zhí)行情況和確定成交供應商情況進行管理,為第二階段合同授予提供工作便利,對入圍產品升級換代進行審核,建立用戶反饋和評價機制,公開封閉式框架協(xié)議第二階段成交結果,辦理入圍供應商清退和補充事宜等。
問:針對以往協(xié)議供貨、定點采購中存在的質次價高、“買得便宜用得貴”等問題,《辦法》規(guī)定了哪些舉措?
答:解決協(xié)議供貨、定點采購中的突出問題,關鍵是要落實好《辦法》確立的核心競爭機制,包括前面提到的加強需求管理、增強評審客觀性、兩階段選擇等。除此以外,《辦法》還規(guī)定了一些措施:一是集中采購機構、主管預算單位要盡可能確保采購需求標準與最高限制單價相匹配。二是對封閉式框架協(xié)議供應商入圍設置不同淘汰率,一般不得低于20%。但是對于采用質量優(yōu)先法的儀器設備采購,由于沒有政府定價、政府指導價,評審環(huán)節(jié)又未開展價格競爭,為更好地平衡質量與價格的關系,將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應商響應的貨物原則上是市場上已有銷售的規(guī)格型號,不能采用專供政府采購的產品,避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導致價格不可比。同時,要求貨物項目的每個采購包只能用一個產品響應,避免多產品響應形成報價組合,干擾價格競爭。四是對耗材使用量大的復印、打印等儀器設備,引入全生命周期成本理念,要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價,并在評審時考慮專用耗材使用成本。五是引入外部競爭機制,當采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物,而入圍供應商又不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的,可將合同授予該非入圍供應商。
問:供應商對框架協(xié)議采購活動有異議的,如何救濟?相關違法行為如何處理?
答:在框架協(xié)議采購的兩階段,供應商均可依法提出質疑和投訴。框架協(xié)議訂立階段,供應商如認為征集相關的文件、過程和入圍結果使自己權益受損的,可依法向征集人提出質疑,對質疑答復不滿意或征集人未按時答復的,可依法向財政部門提出投訴。合同授予階段,供應商如認為二次競價、順序輪候過程和成交結果使自己權益受損的,可依法向采購人、采購代理機構提出質疑,對質疑答復不滿意或采購人、采購代理機構未按時答復的,可依法向財政部門提出投訴。采購合同履行過程中產生的爭議,按照合同約定和民法典等法律法規(guī)規(guī)定處理,不屬于質疑和投訴范圍。質疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實施條例、《政府采購質疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行。
為保障《辦法》的有效實施,《辦法》根據政府采購法及其實施條例,規(guī)定了不同情形的處理措施,以及主管預算單位、采購人、采購代理機構、供應商、財政部門及其工作人員等各方主體的法律責任。