今年是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）頒布20周年。不久前，財(cái)政部就政府采購法修訂草案再次公開征求意見，進(jìn)一步完善政府采購法律制度。
時(shí)隔20年，為何要對(duì)政府采購法進(jìn)行修訂？此次修訂，政府采購法在主要內(nèi)容上有哪些變化？為防范和減少政府采購過程中的腐敗問題，征求意見稿作出了哪些規(guī)定？記者采訪了財(cái)政部國庫司司長王小龍、中國財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任石英華。
10年來，政府采購規(guī)模、范圍和方式發(fā)生了哪些變化？發(fā)揮了什么作用？
石英華：政府采購是各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織等在內(nèi)的采購實(shí)體，為自身履行職能或提供公共服務(wù)的需要，使用納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金或其他國有資產(chǎn)，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為。
10年來，政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，由2012年的近1.4萬億元增加到2021年的3.64萬億元，占財(cái)政支出比重持續(xù)超過10%，占GDP比重保持在3%以上。
同時(shí)，采購范圍不斷擴(kuò)大，從傳統(tǒng)辦公用品采購逐步擴(kuò)大到服務(wù)保潔、會(huì)展服務(wù)、政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制訂、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等，涵蓋貨物類、工程類和服務(wù)類，2021年工程類、服務(wù)類采購占全國政府采購規(guī)模的比例約75%。采購方式不斷豐富，以公開招標(biāo)方式為主導(dǎo)，并結(jié)合實(shí)際情況采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價(jià)、單一來源采購等多種方式。
此外，政府采購制度改革加快推進(jìn)，政府采購制度不斷完善。政府采購政策功能持續(xù)拓展，在支持市場主體創(chuàng)新發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展、綠色發(fā)展等方面的政策作用凸顯。
10年來政府采購在完善國家預(yù)算管理制度、提升財(cái)政資金使用效率、有力支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。
時(shí)隔20年，為何要對(duì)政府采購法進(jìn)行修訂？
王小龍：現(xiàn)行政府采購法自2003年1月1日開始實(shí)施。經(jīng)過20年發(fā)展，政府采購在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，政府采購實(shí)踐中仍存在天價(jià)采購、低價(jià)惡性競爭、效率不高、人為操控等問題，這既有市場大環(huán)境方面的原因，也與制度自身的局限性有關(guān)。
2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，明確了改革目標(biāo)。2019年起，財(cái)政部圍繞《改革方案》部署，按照深化財(cái)稅體制改革要求，堅(jiān)持“建立以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購結(jié)果和用戶反饋為導(dǎo)向，采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度，加快推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的改革方向，針對(duì)突出問題，總結(jié)國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)政府采購法修訂工作，現(xiàn)已兩次向社會(huì)公開征求意見。
此次修訂，政府采購法在主要內(nèi)容上有哪些變化？
王小龍：政府采購法不僅是政府采購行為的規(guī)范法，也是財(cái)政支出的管理法、公平競爭的交易法和防止腐敗的陽光法。立足上述基本定位，此次修法以完善采購管理機(jī)制和健全政策功能體系為主線，通過強(qiáng)化采購人主體責(zé)任、完善采購交易機(jī)制、優(yōu)化政府采購營商環(huán)境等，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)接國際規(guī)則，為深化政府采購制度改革提供法律引領(lǐng)和保障。
修法的主要內(nèi)容包括以下四個(gè)方面：
一是重新規(guī)范政府采購范圍。征求意見稿第二條在主體上納入了“其他采購實(shí)體”，在資金來源上增加了“其他國有資產(chǎn)”，在目的上強(qiáng)調(diào)“為了自身履職或者提供公共服務(wù)需要”，進(jìn)一步推動(dòng)國內(nèi)實(shí)踐與國際規(guī)則更好銜接。
二是健全采購交易機(jī)制。完善“政府采購方式與程序”章節(jié)，借鑒國際做法增加框架協(xié)議和創(chuàng)新采購方式，明確不同采購方式適用于不同情形，由采購人根據(jù)項(xiàng)目需求特點(diǎn)依法自主選擇，采購程序也更加靈活，確立了更好實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的新導(dǎo)向。
三是強(qiáng)化采購全鏈條管理。征求意見稿在進(jìn)一步完善采購程序規(guī)則的同時(shí)，前端健全了采購需求管理和采購計(jì)劃管理，后端加強(qiáng)了合同履約管理和權(quán)利救濟(jì)管理，公開透明、非歧視和政策要求貫穿采購各環(huán)節(jié)，形成了以采購需求為引領(lǐng)的全過程管理閉環(huán)。
四是更加重視政府采購政策功能。增設(shè)“政府采購政策”章節(jié)，增加維護(hù)國家安全、支持科技創(chuàng)新等內(nèi)容，進(jìn)一步豐富政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制、需求確定、方式選擇、項(xiàng)目評(píng)審、合同管理等環(huán)節(jié)運(yùn)用首購訂購、預(yù)留份額、采購標(biāo)準(zhǔn)等措施，確保政策目標(biāo)落地落實(shí)，發(fā)揮出政策的最大效應(yīng)。
此次征求意見稿將“促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)”作為立法宗旨和目的之一，有什么考慮？如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？
石英華：政府采購市場是國內(nèi)市場的重要組成部分，必須堅(jiān)決落實(shí)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的要求。政府采購領(lǐng)域的全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持市場統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、政策統(tǒng)一，促進(jìn)公平競爭原則在全國范圍內(nèi)真正落地。征求意見稿完善了相關(guān)內(nèi)容。
一是促進(jìn)政府采購法律制度的統(tǒng)一。在政府采購整體框架下，一些領(lǐng)域仍存在采購規(guī)則和市場不統(tǒng)一的問題，如工程采購和服務(wù)貨物采購分別受不同的法律調(diào)整。近年來，我們在各領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和資源融合共享，取得了積極進(jìn)展。下一步，還應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)各領(lǐng)域采購規(guī)制在法律層面的統(tǒng)一，避免同樣的項(xiàng)目因?yàn)檫m用不同的制度產(chǎn)生不同的結(jié)果。
二是強(qiáng)調(diào)政府采購政策的統(tǒng)一。征求意見稿第二十九條要求，政府采購維護(hù)全國統(tǒng)一大市場和公平競爭，采購政策由財(cái)政部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門統(tǒng)一制定，避免各地區(qū)、各部門借采購政策分割統(tǒng)一市場，演變成地方保護(hù)。
三是消除政府采購市場的隱性壁壘。征求意見稿第十四條規(guī)定，采購人不得以地域、所有制等不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)公平競爭審查和采購監(jiān)督管理，持續(xù)清理政府采購領(lǐng)域違反全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的規(guī)定和做法，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。
此次修訂如何通過完善政府采購公平競爭機(jī)制，解決實(shí)踐中存在的低價(jià)惡性競爭、人為操控、圍標(biāo)串標(biāo)等問題？
王小龍：公平競爭是政府采購的核心原則。政府采購領(lǐng)域的公平競爭不只是采購環(huán)節(jié)的程序規(guī)范，還需要完備的需求管理、采購程序、評(píng)審制度、合同管理與權(quán)利救濟(jì)等制度，形成完整的管理體系予以保障。
本次修法著力完善了公平競爭的核心機(jī)制。首先是加強(qiáng)需求管理。征求意見稿增設(shè)“政府采購需求管理”專章，采購需求根據(jù)預(yù)算績效目標(biāo)確定，采購方式、競爭范圍、評(píng)審制度和合同管理與采購需求對(duì)應(yīng)，既提高了需求和評(píng)審的科學(xué)性，也能更好實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)采購需求客觀明確是競爭的基本前提，避免因需求不清導(dǎo)致供應(yīng)商投標(biāo)沒方向、價(jià)格不可比、低價(jià)惡性競爭等問題。
其次是完善評(píng)審制度。征求意見稿細(xì)化了最低評(píng)審價(jià)法、綜合評(píng)分法和最優(yōu)質(zhì)量法的適用情形，強(qiáng)調(diào)評(píng)審因素的設(shè)置要與標(biāo)的直接相關(guān)，真正落實(shí)“需求明確基礎(chǔ)上競爭性價(jià)比”，避免因脫離標(biāo)的本身濫設(shè)評(píng)審因素導(dǎo)致的圍標(biāo)串標(biāo)、人為操控等問題。
最后是加強(qiáng)合同履約管理。征求意見稿豐富了“政府采購合同管理”章節(jié)，強(qiáng)化合同約束，突出合同與采購環(huán)節(jié)的聯(lián)結(jié)，采購文件的要求和供應(yīng)商的響應(yīng)都是簽訂合同的依據(jù)。細(xì)化合同履行、變更要求，確保競爭結(jié)果得以嚴(yán)格執(zhí)行，避免因履約不到位、隨意變更合同導(dǎo)致的偷工減料、低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算等問題。
為防范和減少政府采購過程中的腐敗問題，征求意見稿作出了哪些規(guī)定？
王小龍：政府采購法是防止腐敗的陽光法，規(guī)范政府采購活動(dòng)是政府采購法最基本的目標(biāo)。政府采購法自實(shí)施以來，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中發(fā)揮了重要作用，但由于采購人主體責(zé)任不落實(shí)，公平競爭機(jī)制不落地，實(shí)踐中仍存在一些腐敗問題。
征求意見稿著力完善政府采購體制機(jī)制，織牢織密不能腐的制度籠子。一個(gè)最主要的變化就是在原有“管采分離”、公開透明、綜合監(jiān)管等監(jiān)督制約機(jī)制的基礎(chǔ)上，著重完善預(yù)算單位內(nèi)部管理制度。通過理順采購人、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立健全采購人對(duì)采購結(jié)果負(fù)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，要求采購人加強(qiáng)內(nèi)控管理，將政府采購納入單位內(nèi)控管理體系，健全采購需求、采購方案的評(píng)估論證和集體決策制度，落實(shí)好采購全流程中的法人主體責(zé)任和各環(huán)節(jié)的個(gè)人崗位責(zé)任。
優(yōu)化采購交易機(jī)制是防范腐敗的另一項(xiàng)重要舉措。征求意見稿通過明確評(píng)審方法選擇、細(xì)化評(píng)審因素設(shè)置以及強(qiáng)化評(píng)審專家的咨詢作用，進(jìn)一步提高評(píng)審的客觀性，減少人為操控空間；通過嚴(yán)格合同管理、加強(qiáng)履約驗(yàn)收，防止采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商借“陰陽合同”，實(shí)質(zhì)性改變采購結(jié)果，謀取不法利益。
征求意見稿還完善了信息公開機(jī)制，更好發(fā)揮公開透明這一“防腐劑”的作用，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，健全責(zé)任追究機(jī)制，細(xì)化了采購人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和供應(yīng)商等各類主體的法律責(zé)任。如，增加了采購人承擔(dān)責(zé)任的情形，根據(jù)違法程度細(xì)分了供應(yīng)商的一般違法和嚴(yán)重違法責(zé)任等，嚴(yán)格責(zé)任追究，有效防范腐敗。